Opinia ZNP do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo oświatowe (z 20 lipca br.)

25 sierpnia 2021

Związek Nauczycielstwa Polskiego przygotował opinię do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw.

Związek Nauczycielstwa Polskiego negatywnie opiniuje zmiany.

Warszawa, 18 sierpnia 2021 r.

Szanowny Pan Przemysław Czarnek

Minister Edukacji i Nauki

Związek Nauczycielstwa Polskiego przesyła opinię do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw (projekt z 20 lipca 2021 r.).

I. Głównym założeniem nowelizacji jest zdecydowane zwiększenie kompetencji kuratora oświaty na gruncie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.) – dalej u.p.o.

Zdaniem Związku Nauczycielstwa Polskiego większość zaproponowanych zmian narusza zakres ustrojowego podziału kompetencji organów prowadzących szkoły i wykracza zdecydowanie poza kompetencje kuratora oświaty jako organu nadzoru pedagogicznego.

Konstrukcja kompetencyjna określona w ustawie Prawo oświatowe nadaje organom prowadzącym kompetencje organizacyjne. Przedmiotowy projekt nowelizacji, wbrew ustawie, nadaje kompetencje organizacyjne kuratorowi oświaty.

Zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 u.p.o. wskazano podmioty, które mają prawo do zakładania i prowadzenia szkół i placówek, tj. jednostki samorządu terytorialnego, osoby prawne i osoby fizyczne. W zakresie jednostek samorządu terytorialnego zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin, powiatów i samorządów województw (art. 11 ust. 1 u.p.o.).

Na podstawie art. 10 ust. 1 u.p.o. organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy m.in.

W związku z powyższym zakresem kompetencji ustawa przyznaje organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę prawo do sprawowania nadzoru nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych (art. 57 u.p.o.).

Tymczasem ustawowe kompetencje kuratora oświaty zostały wskazane w treści art. 51 ust. 1 u.p.o. W ramach tych kompetencji mieści się prawo do sprawowania nadzoru pedagogicznego.

Wśród kompetencji kuratora oświaty nie wskazano uprawnień organizacyjnych dotyczących powoływania i odwoływania z funkcji dyrektorów szkół. Należy w tym miejscu ponownie przywołać treść art. 10 ust. 1 pkt 6 u.p.o. na podstawie której to organ prowadzący, a nie kurator oświaty, wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki.

Tymczasem z treści projektu nowelizacji wynika, że kurator oświaty otrzymuje instrumenty prawne, które zdecydowanie wykraczają poza ustawowe kompetencje organu nadzoru pedagogicznego. Część projektowanych kompetencji kuratora oświaty wpływa fundamentalnie na ustawowe prawo organu prowadzącego odnośnie prawa do wyłonienia kandydata i powołania tej osoby na stanowisko dyrektora szkoły.

Nowe uprawnienia kuratora oświaty wskazane w treści projektowanej nowelizacji dotyczą:

Analiza proponowanych zmian prowadzi jednak do odmiennych wniosków i daje podstawy do stwierdzenia, że przepisy nowelizujące ustawę Prawo oświatowe głównie mają na celu zwiększenie wpływu w zarządzaniu oświatą poprzez podporządkowanie kuratorom oświaty (de facto ministrowi) procesu powoływania i odwoływania dyrektorów przedszkoli, szkół i placówek. Świadczy o tym propozycja zmian w składzie komisji konkursowej na stanowisko dyrektora, w której organ nadzoru pedagogicznego ma mieć dominującą pozycję, co należy ocenić negatywnie.

W tym kontekście budzi poważne wątpliwości proponowane rozwiązanie, aby organ nadzoru pedagogicznego w składzie komisji dysponował większą liczbą głosów (5) niż organ prowadzący szkołę (3), co nie tylko zaburza równowagę w składzie komisji konkursowej na rzecz jednego organu, ale również prowadzi do tego, że umniejsza się rolę organu prowadzącego w wyborze dyrektora mimo, iż to jednostki samorządu terytorialnego głównie finansują zadania oświatowe.

W świetle tego, budzi zastrzeżenia możliwość dysponowania „głosami” w toku postępowania niezależnie od liczby przedstawicieli biorących udział w posiedzeniu komisji konkursowej.

Bez wątpienia wprowadzone rozwiązanie stanowi próbę scentralizowania zarządzania oświatą i powrót do rozwiązań, którym obca była idea samorządności i demokratyzacji życia szkoły, a ich wdrożenie prowadzi do odebrania organom prowadzącym i kierownictwu szkół autonomii i realnej możliwości wpływu na jakość pracy szkół i placówek.

Negatywnie należy również ocenić zmiany, które uprawniają organ nadzoru pedagogicznego do złożenia wniosku o odwołanie dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki oświatowej w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, gdzie rola organu prowadzącego sprowadza się tylko do wydania stosownego zarządzenia (uchwały).

W tym miejscu należy zauważyć, iż aktualnie obowiązujące przepisy przewidują możliwość odwołania dyrektora, w tym na wniosek organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Dlatego nie sposób zgodzić się z argumentacją ministerstwa o celowości tego typu zmiany. Na aprobatę nie zasługują także zmiany w trybie odwołania dyrektora, w trakcie roku szkolonego bez wypowiedzenia, gdyż obecnie obowiązujące przepisy również przewidują obowiązek współdziałania organów, o których mowa w uzasadnieniu projektu nowelizacji ustawy, co zapewnia optymalne warunki funkcjonowania szkoły lub placówki na poziomie zarządzania jej działalnością.

W związku z tym, że na gruncie wykładni prawa i orzeczeń sądowych brak pozytywnej opinii uprawnionego podmiotu uniemożliwia skuteczne i wiążące dokonanie czynności prawnej, należy uznać, że kurator oświaty został wyposażony w kompetencję do współdecydowania o tym komu będzie powierzona funkcja dyrektora szkoły.

Zatem kurator oświaty został w tym zakresie wyposażony w konstytutywne uprawnienie stanowiące, które dotychczas przysługiwało wyłącznie organowi prowadzącemu, który nadal jest zobowiązany do zakładania i prowadzenia szkół i placówek.

Należy uznać, że na gruncie obecnie obowiązującego prawa taka zmiana jest całkowicie nieuprawniona. Kurator oświaty nabywa określone uprawnienia organu prowadzącego bez jednoczesnego przejęcia części jego ustawowych obowiązków w zakresie zakładania i prowadzenia jednostek systemu oświaty.

Tak fundamentalną zmianę można dokonać jedynie na podstawie odrębnej ustawy dokonującej całkowitej zmiany ustroju polskiego systemu oświaty, która przywracałaby centralistyczną organizację oświaty. Byłby to powrót do organizacji, która obowiązywała przed przekazaniem prowadzenia oświaty samorządowi terytorialnemu.

Taka zmiana wymagałaby jednak nie tylko całościowej zmiany ustawy ustrojowej systemu oświaty (u.p.o.), ale także ustaw samorządowych, ustawy o finansowaniu oświaty, etc.

Uznać więc należy, że w obecnym kształcie zaproponowane rozwiązanie stanowi swoistą uzurpację kompetencji w odniesieniu do kuratora oświaty kosztem ustawowych uprawnień organów prowadzących szkoły. Takie rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z przyjętym w latach 90-tych ustrojem systemu oświaty, polegającym na decentralizacji zadań państwa.

Związek Nauczycielstwa Polskiego negatywnie opiniuje ww. zmiany.

II. Projekt nowelizacji zmierza do wprowadzenia urzędowej kontroli działalności stowarzyszeń i innych organizacji, a także zdecydowanego sformalizowania procedury, co może zmierzać do ograniczenia wspierania systemu oświaty przez stowarzyszenia i inne organizacje – w sposób sprzeczny z podstawowymi zasadami działania systemu oświaty.

Zgodnie z treścią art. 86 ust. 1 u.p.o. w szkole i placówce mogą działać stowarzyszenia i inne organizacje, a w szczególności organizacje harcerskie, których celem statutowym jest działalność wychowawcza albo rozszerzanie i wzbogacanie form działalności dydaktycznej, wychowawczej, opiekuńczej i innowacyjnej szkoły lub placówki.

W myśl art. 86 ust. 2 u.p.o. podjęcie działalności w szkole lub placówce przez stowarzyszenie lub inną organizację, dotychczas wymaga uzyskania zgody dyrektora szkoły lub placówki, wyrażonej po uprzednim uzgodnieniu warunków tej działalności oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii rady szkoły lub placówki i rady rodziców.

Nowelizacja zakłada, że po dokonaniu zmiany legislacyjnej działalność stowarzyszeń i innych organizacji będzie wymagać:

Należy zwrócić uwagę, że przepis nie określa żadnych kryteriów normatywnych według których kurator oświaty będzie dokonywał oceny przedłożonego programu zajęć i materiałów wykorzystywanych do realizacji programu zajęć – co może oznaczać dowolność dokonywania oceny lub kierowania się kryteriami sprzecznymi z ogólnymi zasadami polskiego systemu oświaty.

Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ust. 1 u.p.o. system oświaty jest oparty o zasadę wsparcia przez organizacje pozarządowe, w tym organizacje harcerskie, a także osoby prawne prowadzące statutową działalność w zakresie oświaty i wychowania. Ponadto w myśl art. 1 pkt 12 u.p.o. system oświaty zapewnia w szczególności kształtowanie u uczniów postaw prospołecznych, w tym poprzez możliwość udziału w działaniach z zakresu wolontariatu, sprzyjających aktywnemu uczestnictwu uczniów w życiu społecznym.

Należy zwrócić uwagę, że w praktyce negatywna opinia kuratora oświaty może spowodować zakaz prowadzenia działalności w szkole przez daną organizację – w sytuacji gdy program zajęć zostanie pozytywnie zaopiniowany przez radę szkoły i radę rodziców. Zatem w sytuacji, gdy kurator oświaty nie wyda pozytywnej opinii, pozytywna opinia podmiotów działających w szkole i żywotnie zainteresowanych wprowadzeniem określonej współpracy z danymi organizacjami, a więc rady szkoły i rady rodziców, stanie się opinią bezskuteczną i bezprzedmiotową.

Uznać więc należy, że zaproponowana nowelizacja jest ograniczeniem dotychczasowych kompetencji rady szkoły i rady rodziców.

Zaproponowana nowelizacja wprowadza sformalizowaną procedurę umożliwiającą działanie w szkole stowarzyszeniom i innym organizacjom. Procedura zobowiązująca dyrektora szkoły do przekazywania rodzicom uczniów lub pełnoletnim uczniom informacji o celach i treściach realizowanego programu zajęć, a także obowiązek uzyskiwania ich zgody na realizację zajęć – wobec nagminnego braku zapewnienia odpowiedniej obsługi administracyjnej w szkołach – spowoduje w ogromnej mierze paraliż proceduralny i uniemożliwienie działania w szkole jakichkolwiek stowarzyszeń i innych organizacji, co w sposób bezpośredni naruszać będzie zasady określone w art. 3 ust. 1 u.p.o. i art. 1 pkt 12 u.p.o.

Związek Nauczycielstwa Polskiego negatywnie opiniuje ww. zmiany.

III. Projekt nowelizacji uchyla obowiązek opiniowania przez związki zawodowe arkuszy organizacji szkoły i przedszkola prowadzonych przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną.

Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 110 ust. 2a u.p.o. w przypadku szkół lub przedszkoli prowadzonych przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, arkusz organizacji szkoły lub przedszkola opracowuje dyrektor szkoły lub przedszkola, a następnie przekazuje do zaopiniowania zakładowym organizacjom związkowym będącym jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu tej ustawy, zrzeszających nauczycieli, które przedstawiły dyrektorowi szkoły lub przedszkola informację, o której mowa w art. 25(1) ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 263 z późn.zm.).

Nie ma żadnego uzasadnienia dla pozbawiania związków zawodowych prawa do zaopiniowania arkusza organizacyjnego w prywatnych jednostkach systemu oświaty, zwłaszcza, że dana organizacja pracy prowadzi bezpośrednio do zmian w zakresie warunków pracy i płacy nauczycieli oraz rozwiązywania umów o pracę.

Związek Nauczycielstwa Polskiego negatywnie opiniuje ww. zmianę.

IV. Odnośnie zmian do art. 85t ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2215 z późn.zm.) – dalej KN, poważne wątpliwości budzi propozycja wprowadzenia dodatkowej normy (ust. 2a) umożliwiającej kuratorowi oświaty faktyczne zawieszenie dyrektora szkoły w pełnieniu obowiązków w sprawach niecierpiących zwłoki związanych z zagrożeniem bezpieczeństwa uczniów w czasie zajęć organizowanych przez szkołę. W takiej sytuacji organ sprawujący nadzór pedagogiczny może wystąpić do organu prowadzącego szkołę z wnioskiem o zawieszenie dyrektora w pełnieniu obowiązków i wniosek ten jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę.

Należy zwrócić uwagę, że w obecnym brzmieniu art. 85t ust. 1 in fine KN umożliwia zawieszenie dyrektora w sprawach niecierpiących zwłoki, więc powtarzanie tej samej dyspozycji w kolejnym ustępie tego samego przepisu należy traktować jako błąd legislacyjny prowadzący do wadliwej praktyki.

Ponadto związanie organu prowadzącego wnioskiem organu nadzoru pedagogicznego pozbawia go realnego wpływu na zawieszenie dyrektora mimo, iż to organ prowadzący wobec dyrektora wykonuje czynności z zakresu prawa pracy – co jest sprzeczne z ustawą, a ściślej z art. 10 pkt 6 u.p.o.

Związek Nauczycielstwa Polskiego negatywnie opiniuje ww. zmianę.

V. W ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 584 i 619) proponuje się wprowadzenie dodatkowego art. 66b, stanowiącego delegację dla ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do pozyskiwania z bazy danych SIO danych nauczyciela obejmujących m.in. wskazanie czy nauczyciel przebywa na urlopie dla poratowania zdrowia, o którym mowa w art. 73 KN.

Należy zwrócić uwagę, że z treści projektowanego art. 66b wynika, że dane te mają posłużyć Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych do przeprowadzania analiz przyczyn:

Zakład Ubezpieczeń Społecznych miałby dokonywać na potrzeby własne lub ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania badań, prognoz lub opracowań dotyczących nieobecności nauczycieli w pracy wskutek choroby, a także szacowania skutków finansowych zmian przepisów z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Po pierwsze należy wyrazić podstawową wątpliwość czy delegacja określona w projektowanym art. 66b ust. 1 nie narusza zasady rzetelnej legislacji, a szczególnie zasady proporcjonalności. Na podstawie przyjętego rozwiązania przetwarzaniu i udostępnianiu między Ministrem Edukacji i Nauki i Zakładem Ubezpieczeń Społecznych podlegać będą określone ustawą dane.

Zdaniem ZNP nie ma żadnego uzasadnienia, aby w ramach ww. delegacji, zwłaszcza pod kątem wykazanego celu ustawodawczego, przetwarzać i udostępniać dane dotyczące np. m.in.:

Zaproponowane rozwiązanie zdaniem ZNP narusza zasadę proporcjonalności, która szczególny nacisk kładzie na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Zbieranie tak szerokich danych osobowych może być oceniane jako naruszające zasady ochrony danych osobowych w kontekście zindywidualizowanym.

Ponadto wyraźnie należy zaznaczyć, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie posiada kompetencji statystycznych, umożliwiających mu zbieranie i przeprowadzania analiz danych. Takie kompetencje mają jedynie służby statystyki publicznej, którymi są zgodnie z treścią art. 22 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 955 ze zm.) – dalej u.s.p., Prezes Głównego Urzędu Statystycznego oraz podlegli mu dyrektorzy urzędów statystycznych.

Na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 – 3 u.s.p. do zadań Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego należy:

Tymczasem na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych wykonuje jedynie zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Po drugie należy zauważyć niezgodność katalogu pozyskiwanych danych z celem określonym w delegacji. Z treści delegacji wynika expressis verbis, że pozyskanie danych dotyczy ustalenia przyczyn nieobecności nauczycieli w pracy z powodu urlopu macierzyńskiego lub czasowej niezdolności do pracy wskutek choroby.

Tymczasem urlop dla poratowania zdrowia nie jest ani urlopem macierzyńskim, ani czasową niezdolnością do pracy wskutek choroby (zwolnieniem lekarskim).

Zgodnie z treścią § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1632 ze zm.) – dalej r.u.n.p., dowodem usprawiedliwiającym nieobecność w pracy jest m.in. zaświadczenie lekarskie, wydawane na podstawie art. 55 stawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1133 z późn.zm.) – dalej u.ś.p.ch.m. Zaświadczenie to zawiera wskazanie odnośnie okresu orzeczonej czasowej niezdolności do pracy, w tym okres pobytu w stacjonarnym zakładzie opieki zdrowotnej (art. 55 ust. 3 pkt 5 u.ś.p.ch.m.).

Czasowa niezdolność do pracy uprawnia do wynagrodzenia chorobowego lub zasiłku chorobowego, według dyspozycji art. 92 § 1 i 4 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1320 z późn.zm.).

Tymczasem urlop dla poratowania zdrowia jest udzielany wyłącznie po spełnieniu przez nauczyciela warunków formalnych, określonych w art. 73 ust. 1 KN. Warunki formalne dotyczą konieczności pracy w pełnym wymiarze zajęć na czas nieokreślony oraz spełnienia wymogu nieprzerwanego przepracowania co najmniej 7 lat w szkole w wymiarze nie niższym niż 1/2 obowiązkowego wymiaru zajęć – bezpośrednio przed datą udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia.

Prawo do urlopu dla poratowania zdrowia nie jest więc tożsame z czasową niezdolnością do pracy, ponieważ zwolnienie lekarskie nie jest związane z koniecznością wypełnienia określonych warunków formalnych w postaci określonego stażu pracy i wymiaru zatrudnienia, a jedynie wystąpieniem choroby.

Ponadto na podstawie art. 73 ust. 5 KN w okresie urlopu dla poratowania zdrowia nauczyciel ma prawo do wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za wysługę lat oraz prawo do innych świadczeń pracowniczych. Tak więc nauczyciel w okresie urlopu nie otrzymuje wynagrodzenia chorobowego lub zasiłku chorobowego.

Należy także zwrócić uwagę, że sposób wykorzystania urlopu dla poratowania zdrowia monitorowany jest wyłącznie przez dyrektora szkoły według kryterium wskazanego w treści art. 73 ust. 7 zd. drugie KN i żaden inny organ nie jest do tego uprawniony.

Zatem Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest podmiotem uprawnionym do „monitorowania przyczyn, skali oraz cykliczności nieobecności” związanej z urlopem dla poratowania zdrowia, ponieważ taką kompetencję i to w zakresie ograniczonym ustawą, posiada jedynie dyrektor szkoły.

Natomiast „monitorowania przyczyn, skali oraz cykliczności nieobecności” związanych ze zwolnieniami lekarskimi Zakład Ubezpieczeń Społecznych może dokonywać na podstawie swojej własnej kompetencji określonej w § 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy oraz formalnej kontroli zaświadczeń lekarskich (Dz.U. Nr 65 poz. 743 ze zm.).

W myśl tej normy wątpliwości, czy zwolnienie lekarskie od pracy wykorzystywane było niezgodnie z jego celem, rozstrzyga właściwa jednostka organizacyjna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, uzyskując w miarę potrzeby opinię lekarza leczącego, i wydaje w razie sporu decyzję, od której przysługują środki odwoławcze określone w odrębnych przepisach.

W związku z powyższym Związek Nauczycielstwa Polskiego negatywnie opiniuje ww. zmianę.

Z poważaniem,

Sławomir Broniarz /-/

Prezes ZNP