Opinia ZNP ws. subwencji ogólnej w roku 2022

6 grudnia 2021

Opinia ZNP do projektu rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022.

Stanowisko Związku Nauczycielstwa Polskiego do przedłożonego projektu rozporządzenia jest negatywne.

Projekt subwencji na rok 2022 nie gwarantuje prawidłowego zabezpieczenia finansowania zadań oświatowych w sposób umożliwiający zabezpieczenie prawidłowej ich realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego.

Warszawa, 23 listopada 2021 r.

Szanowny Pan Dariusz Piontkowski

Sekretarz Stanu w Ministerstwie Edukacji i Nauki

Związek Nauczycielstwa Polskiego w odpowiedzi na pismo z dnia 05 listopada 2021 r. przesyła opinię do projektu rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022.

Stanowisko Związku Nauczycielstwa Polskiego do przedłożonego projektu rozporządzenia jest negatywne.

I. Zgodnie z wstępnym algorytmem podziału subwencji oświatowej w roku 2022 szacuje się, że finansowy standard A wyniesie ok. 6.118 zł. W stosunku do roku 2021, w którym finansowy standard A wynosi 6069 zł, wzrośnie on o ok. 0,8%, tj. o ok. 49 zł. W 2020 r. wzrost standardu A wynosił odpowiednio 418 zł i 7,5%.

Tak więc w 2022 r. mamy do czynienia ze śladowym wzrostem wysokości finansowego standardu A.

Tak niewielki wzrost wysokości standardu A to skutek nieznacznego, bo jedynie o 2,6% wzrostu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2022 w stosunku do roku 2021.

Zdaniem Związku Nauczycielstwa Polskiego podwyższenie finansowego standardu A w roku 2022 do kwoty 6.118 nie gwarantuje prawidłowego zabezpieczenia finansowania zadań oświatowych w sposób umożliwiający zabezpieczenie prawidłowej ich realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego.

Treść uzasadnienia w zakresie zwiększenia wysokości finansowego standardu A całkowitym milczeniem pomija kwestię zabezpieczenia środków na podwyższenie wynagrodzeń nauczycieli w roku 2022.

Uzasadnienie projektu rozporządzenia w ogóle nie odnosi się do kwestii podwyżki wynagrodzeń nauczycieli w roku 2022, tak więc uznać należy, że resort edukacji nie planuje żadnych podwyżek wynagrodzeń w kolejnym roku.

Podobnie nie znajduje zabezpieczenia koszt, jaki samorządy będą musiały ewentualnie ponieść na pokrycie skutków planowanej przez Ministra Czarnka reformy zatrudnienia nauczycieli (koszty odpraw związanych z rozwiązaniem stosunków pracy, odpraw emerytalnych, etc.).

II. W § 1 ust. 2 pkt 5 projektu rozporządzenia zawarto definicję etatów nauczycielskich z której to wyłączono liczbę nauczycieli przebywających na urlopach wychowawczych, macierzyńskich, rodzicielskich, ojcowskich i urlopach na warunkach urlopu macierzyńskiego.

Norma ta wyłącza ww. etaty nauczycielskie spod zabezpieczenia finansowania ze środków subwencji oświatowej, niezależnie od tego, czy urlopy te obejmują cały rok kalendarzowy, czy też jedynie jego część.

Oznacza to, że wynagrodzenie nauczyciela korzystającego z ww. urlopów przez część roku, a przez część roku pobierającego wynagrodzenie z tytułu świadczenia pracy w szkole, stanie się kosztem nieuwzględnionym w kwocie subwencji oświatowej, a więc kosztem finansowanym w konsekwencji przez organ prowadzący.

III. W treści projektu rozporządzenia ponownie nie została również wyodrębniona pozycja związana z kosztami wypłat tzw. dodatku uzupełniającego w związku z niewypłaceniem nauczycielom kwot średniego wynagrodzenia w wysokości przewidzianej prawem. Obowiązek wypłaty dodatku uzupełniającego występuje do końca roku, w którym wyliczono nieosiągnięcie stawek średniego wynagrodzeń nauczycieli – a więc faktycznie w ramach tych samych środków subwencyjnych.

Dodatek uzupełniający nie jest składnikiem wynagrodzenia nauczycieli, więc formalnie nie powinien być uwzględniony w części oświatowej subwencji ogólnej dotyczącej wynagrodzeń. Powstaje więc wątpliwość, z jakich źródeł dodatek uzupełniający będzie wypłacany i czy mają to być środki pochodzące z części oświatowej subwencji ogólnej, czy też innej.

Brak jest korelacji między zadaniem jednostek samorządu terytorialnego związanym z wypłatą dodatku uzupełniającego a koniecznością zagwarantowania przez państwo w dochodach organów prowadzących źródeł jego finansowania.

IV. Należy także przypomnieć, że od 1 września 2017 r. zgodnie z dyspozycją art. 42 ust. 2d ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1762 z późn. zm.) – dalej KN, nauczyciel nie prowadzi w ramach zajęć i czynności statutowych (art. 42 ust. 2 pkt 2 KN) zajęć świetlicowych oraz zajęć z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej.

Oznacza to, że zajęcia rozwijające uzdolnienia, zajęcia rozwijające umiejętności uczenia się oraz zajęcia dydaktyczno-wyrównawcze są obecnie zajęciami płatnymi, wchodzącymi w skład obowiązkowego pensum. Wydaje się, że wobec zaplanowanej kwoty wzrostu kwoty subwencji oświatowej, także i ten koszt nie został uwzględniony w ramach zadań finansowanych z tejże subwencji, skoro nie wymienia się tego zadania wśród celów finansowanych z subwencji.

Należy zauważyć, że wśród zadań finansowanych z subwencji oświatowej nie została wymieniona kwestia finansowania nowej kategorii płatnych zajęć, które wcześniej zaliczane były do kategorii zajęć statutowych. W związku z tym powstaje kluczowe pytanie w jakim zakresie ww. zadania zostaną sfinansowane z części oświatowej subwencji ogólnej, w jakiej części z 0,4% rezerwy subwencji oświatowej, a jaką część sfinansować będą musiały samorządy terytorialne z własnych dochodów.

Finansowanie ww. zajęć jest zadaniem, które powinno zostać wymienione w treści § 1 ust. 2 pkt 1 lub w § 2 projektu niniejszego rozporządzenia – jako element obligatoryjnych zadań szkolnych. Brak wykazania tego zadania wywołuje wątpliwości co do zabezpieczenia jego finansowania w środkach subwencyjnych.

Ponadto w związku z tym, że niektóre zajęcia wskazane w treści art. 42 ust. 2d KN wykonywane w ramach pomocy psychologiczno-pedagogicznej wymagają zwiększonych nakładów pracy i logistycznych, należy ewentualnie rozważyć wprowadzenie dodatkowej wagi uwzględniającej te uwarunkowania.

V. Negatywnie należy zaopiniować zmianę sposobu naliczania wagi wiejskiej (P1, P2), wiążąc ją ze wskaźnikiem zamożności jednostek samorządu terytorialnego. W zakresie JST, dla których wskaźnik zamożności jest mniejszy lub równy 1,4 lub które otrzymują część wyrównawczą subwencji ogólnej, proponuje się, aby wartość wagi wynosiła 0,4.

Zdaniem resortu edukacji zastosowanie kryterium dotyczącego otrzymywania części wyrównawczej subwencji ogólnej jest uzasadnione, gdyż część wyrównawcza subwencji ogólnej jest przekazywana dla gmin, powiatów i województw, które charakteryzują się niższym poziom dochodów podatkowych na 1 mieszkańca w porównaniu do średniej krajowej. Rozwiązanie to ma zapobiec sytuacji, w której uwzględnienie w liczeniu wskaźnika zamożności kwoty części wyrównawczej subwencji ogólnej spowoduje, że dany samorząd osiągnie wskaźnik zamożności powyżej 1,4 i w konsekwencji zostałyby mu naliczone niższe środki w zakresie tzw. wagi wiejskiej.

Zdaniem ZNP powyższa zmiana będzie stanowiła pretekst do likwidacji szkół wiejskich. Uzasadnieniem będzie zmniejszenie zabezpieczenia płynności finansowania tychże szkół w ramach subwencji oświatowej.

To, że zmiana naliczana wag wiejskich będzie dotyczyło zamożniejszych jednostek samorządu terytorialnego nie będzie miało znaczenia w sytuacji faktycznego zmniejszenia finansowania dla szkół wiejskich. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego będą podejmowały działania ograniczające koszty prowadzenia szkół wiejskich, także poprzez ich likwidację lub przekształcenie.

Spowoduje to dalszą marginalizację szkolnictwa wiejskiego i dalsze pogorszenie dostępności oświaty dla uczniów z terenów wiejskich.

VI. Negatywnie należy zaopiniować wprowadzenie do płacowego wskaźnika struktury zatrudnienia nauczycieli Wa,i (pkt 2 ppkt 6) pracowników zatrudnionych na podstawie art. 15 ustawy z dnia 14.12.2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.) – dalej u.p.o.

Wiązanie zasad naliczania wynagrodzeń nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami, jest kolejnym krokiem w rozmywaniu statusu zawodowego nauczyciela, poprzez zastępowanie go stanowiskami pracy „pedagogicznopoodbnymi”, które nie są regulowane przepisami pragmatyki nauczycielskiej.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 14.12.2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.) – dalej u.p.o. zatrudnienie za zgodą organu prowadzącego osoby posiadającej przygotowanie zawodowe uznane przez dyrektora szkoły za odpowiednie do prowadzenia danych zajęć następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 26.06.1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1320 ze zm.) – dalej k.p., oraz za zgodą organu prowadzącego.

„Pracownicy szkoły zajmujący się pracą dydaktyczną mają z zasady status nauczycieli, co wiąże się ze stosowaniem do nich Karty Nauczyciela. Przepis art. 15 u.p.o. pozwala jednak na odstępstwo od zasady, że takie osoby nie mogą wykonywać pracy dydaktycznej, wychowawczej lub opiekuńczej bezpośrednio z uczniami lub wychowankami bądź na ich rzecz. (M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, art.15).

Tak więc osoba zatrudniona na podstawie art. 15 u.p.o. nie jest nauczycielem w rozumieniu ustawy Karta Nauczyciela.

Stąd też pracownicy ci – dla klarowności rozdziału ich statusu prawnego w odniesieniu do statusu prawnego nauczycieli, powinni być uwzględnieni w obecnym wskaźniku Wr, a więc w średnim dla kraju wskaźniku wydatków rzeczowych oraz wydatków płacowych dla pracowników administracji i obsługi.

VII. Ministerstwo Edukacji Narodowej po raz kolejny wydaje rozporządzenie naruszające zasady prawidłowej legislacji.

1. W treści załącznika do rozporządzenia (pkt 2 ppkt 6 lit. b załącznika do projektu niniejszego rozporządzenia) utrzymano regulację, iż w przypadku, gdy ogólna liczba nauczycieli oraz liczba uczniów lub słuchaczy szkół, dzieci, które ukończyły 6 lat lub więcej w roku bazowym w danej jednostce samorządu terytorialnego jest równa zero, płacowy wskaźnik struktury zatrudnienia Wa,1 jest równy 1.

Zatem Ministerstwo Edukacji Narodowej po raz kolejny nie dokonało przywrócenia regulacji dotyczących wskaźnika korygującego Di, jakie obowiązywały przed zmianami w 2014 r., i nadal konsekwentnie powiela błędy poprzednich rządów, mimo zastrzeżeń pisemnie podnoszonych przez ZNP w wielu wystąpieniach.

Z tego względu ZNP ponownie wnosi o zmianę sposobu obliczania algorytmu podziału subwencji oświatowej tak, aby odzwierciedlał on delegację ustawową, określoną w treści art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1672 ze zm.) – dalej u.d.j.s.t.

Z treści art. 28 ust. 6 u.d.j.s.t. uzależnia podział części oświatowej subwencji ogólnej z uwzględnieniem m.in.:

Tymczasem wskaźnik korygujący Di w części dotyczącej płacowego wskaźnika struktury zatrudnienia Wa,i w szkołach i placówkach dla których organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego (pkt 2 ppkt 6 pppkt 2 lit. b załącznika do projektu niniejszego rozporządzenia) został ustalony w wysokości 1 w sytuacji, gdy ogólna liczba etatów nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz liczba uczniów lub słuchaczy szkół, dzieci, które ukończyły 6 lat lub więcej w roku bazowym w szkołach i placówkach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego – wynosi 0.

Dotyczy to sytuacji, gdy jednostka samorządu terytorialnego wyzbyła się ustawowego obowiązku prowadzenia szkół samorządowych. Wskaźnik ten ma zabezpieczać wysokość subwencji oświatowej dla ww. jednostki samorządu terytorialnego na dotychczasowym poziomie, mimo nie wykazania przez daną jednostkę samorządu terytorialnego nauczycieli zatrudnionych w szkołach samorządowych.

Wyzbywanie się przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązku prowadzenia szkół publicznych, na gruncie obowiązujących do 2014 r. przepisów dotyczących finansowania zadań oświatowych, wywoływało skutek w postaci drastycznego obniżenia wysokości subwencji oświatowej. Wiązało się to nawet z 80% obniżką kwoty subwencji oświatowej.

Dlatego też w 2014 r. do treści rozporządzenia o podziale części oświatowej subwencji ogólnej MEN wprowadził wskaźnik korygujący Di w wielkości 0,87. Wskaźnik ten miał zabezpieczać wysokość subwencji oświatowej na określonym poziomie, mimo niewykazania przez daną jednostkę samorządu terytorialnego nauczycieli zatrudnionych w szkołach samorządowych (a więc zatrudnionych na podstawie ustawy Karta Nauczyciela).

W rozporządzeniu o podziale części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2015, resort edukacji wprowadził regulację stanowiącą rozwinięcie rozwiązania z roku 2014 – zwiększenie wskaźnika Wa,i z 0,87 do 1.

W przedstawionym do zaopiniowania projekcie rozporządzenia na 2021 r. również przyjęto wskaźnik korygujący w tej samej wielkości, jaki obowiązywał w latach ubiegłych.

Z dokonanej przez MEN zmiany wskaźnika korygującego Di w części Wa,i dotyczącego płacowego wskaźnika struktury zatrudnienia w szkołach samorządowych – wynika wniosek wstępny, że ustawodawca określając system oświaty publicznej nie przewidział możliwości całkowitego wyzbycia się obowiązku prowadzenia szkół publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego, skoro nie określił adekwatnego sposobu wyliczania subwencji oświatowej w takim przypadku.

Do 2014 r. (czyli do chwili wprowadzenia wskaźnika Di o wielkości 0,87) dofinansowanie oświaty prywatnej zawsze uzależnione było od nakładów opartych o płacowy wskaźnik struktury zatrudnienia w szkołach samorządowych, uwzględniający m.in. ilość nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego, zatrudnionych w szkołach samorządowych (wskaźniki Wsi, Wki, Wmi, Wdi) oraz ich średnie wynagrodzenia (wskaźniki Pks, Pkk, Pkm, Pkd). Nowelizacja z 2014 r. zrywała z dotychczasową praktyką normatywną, zaś niniejsza nowelizacja jeszcze bardziej pogłębia ten proces.

Dodać należy, że z zakwestionowanej regulacji wynika, iż stanowi ona podstawę dla dokonania korzystniejszych wyliczeń subwencyjnych dla samorządów, które nie zatrudniają nauczycieli w szkołach samorządowych. Te samorządy mają zagwarantowaną stałą wysokość subwencji w zakresie w jakiej naliczana jest ona na podstawie struktury zatrudnienia nauczycieli. Natomiast samorządy, które prowadzą szkoły samorządowe i zatrudniają w nich nauczycieli, muszą dokonać szczegółowego wyliczenia wskaźnika korygującego Di w części Wa,i, uwzględniając ilość etatów na poszczególnych stopniach awansu zawodowego i wysokości średniego wynagrodzenia nauczycieli. Zatem w niektórych przypadkach samorządy terytorialne, które działają na podstawie prawa, wykonując swe ustawowe obowiązki, zostaną za to ukarane niższą subwencją oświatową.

Prowadzi to do zachwiania równych zasad ustalania wysokości środków subwencyjnych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, które realizują obowiązki ustawowe prowadzenia szkół samorządowych, a tych jednostek, które się tego zadania wyzbyły.

Należy zauważyć, że wprowadzenie do treści rozporządzenia subwencyjnego wskaźnika Di w części dotyczącej płacowego wskaźnika zatrudnienia Wa,i, zdaniem ZNP, wykracza poza kompetencję Ministra Edukacji Narodowej wskazaną w treści art. 28 ust. 6 u.d.j.s.t.

Delegacja wskazana w treści art. 28 ust. 6 pkt 1 i 2 u.d.j.s.t. wyraźnie wskazuje, że sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej następuje z uwzględnieniem typów i rodzajów szkół prowadzonych przez te jednostki oraz stopni awansu zawodowego nauczycieli.

Wskaźnik Di w części dotyczącej płacowego wskaźnika zatrudnienia Wa,i w obecnym brzmieniu nie odnosi się do typów i rodzajów szkół prowadzonych przez te jednostki, ani do stopni awansu zawodowego nauczycieli w tych szkołach, ani do liczby uczniów oraz liczby dzieci, które ukończyły 6 lat lub więcej w roku bazowym, objętych wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach.

Stanowi więc przekroczenie delegacji wskazanej w treści art. 28 ust. 6 u.d.j.s.t. – co stanowi poważną wadę legislacyjną.

Projekt rozporządzenia we wskazanej części dokonuje podziału subwencji oświatowej w oderwaniu od kryterium typu i rodzaju szkół prowadzonych przez te jednostki oraz stopni awansu zawodowego nauczycieli, a więc bez związku między treścią aktu wykonawczego a szczegółowym upoważnieniem, wskazanym w treści delegacji ustawowej. Stanowi przekroczenie delegacji ustawowej przewidzianej do wydania aktu wykonawczego.

2. Związek Nauczycielstwa Polskiego od wielu lat nieustannie zwraca uwagę na konsekwencje bezczynności organów państwa w kwestii przekazywania wszystkich szkół samorządowych do prowadzenia podmiotom prywatnym.

W swych wystąpieniach do MEN, żądaliśmy wydania jednoznacznej opinii o bezprawności przekazywania podmiotom prywatnym prowadzenia wszystkich szkół samorządowych, jak i podjęcia działań zapobiegawczych odnośnie zmiany prawa.

Niestety resort edukacji nie tylko takiej opinii nie wydał, ale nie podjął również działań w celu usunięcia bezprawnych – zdaniem ZNP – skutków decyzji organów prowadzących. Jednym z takich skutków było zlikwidowanie wszystkich samorządowych szkół w Gminie Hanna i w Gminie Leśniowice – z jednoczesnym uchyleniem stosowania Karty Nauczyciela.

Uznać ponadto należy, że resort oświaty, niezależnie od aktualnego rozdania parlamentarnego, prowadzi konsekwentną politykę wspierania bezprawnych działań samorządu terytorialnego, polegających na swoistej prywatyzacji oświaty publicznej polegającej na całkowitym wyzbywaniu się obowiązku prowadzenia szkół samorządowych i przekazywaniu wszystkich szkół samorządowych do prowadzenia podmiotom prywatnym.

Na skutek bezczynności Ministerstwa Edukacji Narodowej w tej kwestii po raz kolejny wydawane jest rozporządzenie, które gratyfikuje te samorządy, które wyzbyły się ustawowego obowiązku zakładania i prowadzenia szkół samorządowych. Taką formą gratyfikacji jest bowiem wprowadzenie regulacji umożliwiających zachowanie prawa do subwencji oświatowej w przypadku zaniechania realizacji zadań obowiązkowych, jakim jest obowiązek prowadzenia szkół samorządowych.

3. Na koniec należy zauważyć, że Związek Nauczycielstwa Polskiego na etapie prac w komisjach sejmowych był inicjatorem poprawki do projektu ustawy Prawo oświatowe, na mocy której zabezpieczono każdemu rodzicowi prawo posłania swych dzieci do szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, a także gwarantowano prawa realizacji obowiązku szkolnego przez ucznia w szkole obwodowej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zmiana ta miała gwarantować każdemu rodzicowi możliwość wysłania swojego dziecka do obwodowej szkoły samorządowej.

Poprawka ta została odrzucona na skutek negatywnej opinii resortu edukacji.

W związku z powyższym Związek Nauczycielstwa Polskiego sformułował kolejną poprawkę wskazującą, że prowadzenie szkół podstawowych należy do obowiązkowych zadań własnych gmin. W obecnym brzmieniu żaden przepis ustawy Prawo oświatowe nie wskazuje ww. zadania własnego jako zadania obowiązkowego.

Także i ta poprawka ta została odrzucona na skutek negatywnej opinii resortu edukacji.

Zdaniem Związku Nauczycielstwa Polskiego mamy więc do czynienia z kontynuacją polityki niezgodnej z Konstytucją RP, polegającej na wspieraniu prywatyzacji oświaty publicznej i stopniowego wygaszania obowiązku prowadzenia szkół przez jednostki samorządu terytorialnego. Treść projektu rozporządzenia w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej jedynie utwierdza Związek w tym przekonaniu.

Z poważaniem,

Sławomir Broniarz /-/

Prezes ZNP